【实务】市场监管案件核查的实施要点&注意事项

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市场监督管理部门的核查,目前暂时没有法定的概念或定义。笔者尝试给核查“定义”一下：核查是市场监督部门对其取得的案件线索等材料，运用行政调查手段予以核实，从而为作出是否立案等处理决定提供依据的行政调查行为。

笔者对核查的法律依据、证据效力、要点、注意事项等进行了梳理，供各位同仁参考。

市场监督管理部门实施核查的法律依据

《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（国家市场监督管理总局令第2号，以下简称2号令）第十七条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外”。

核查的证据效力

2号令第二十条第二款规定：“立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。”

在2号令当中另外一处使用“监督检查”字样是在第十七条：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送…”。

这两处“监督检查”放在一起就可以很清楚地表明，2号令的“监督检查”是市场监督管理部门依职权开展行政调查的一种，2号令所描述的监督检查专指立案前的各种专项检查、双随机等，且从时间上看，仅限于核查前特定时段的行政调查。

对于立案后调查取得的证据材料作为案件证据使用我们已经谙熟于心，那么2号令第二十条第二款描述的“立案前核查或者监督检查程中依法取得的证据材料”以及该条第三款描述的“对于移送的案件，移送机关依职权调查收集的证据材料”，都属于明确可以作为案件证据使用的特别情形。

笔者认为，核查阶段及核查前依职权的监督检查过程中，依法收集证据的调查行为，只要其属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条罗列的证据类型，都可以作为案件证据使用。

核查中应该重点把握的三项要点

（一）严格把握核查的时限要求

按照2号令第十七条规定：“…应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”

首先，核查的时限是15+15个工作日，而非自然日。按照2号令第七十二条规定：“ 期间以时、日、月计算，期间开始的时或者日不计算在内。期间不包括在途时间。期间届满的最后一日为法定节假日的，以法定节假日后的第一日为期间届满的日期。”

很明显，发现线索或者收到材料的当天不计入时限计算，而且每五个工作日就有一个周六和周日的非工作日，所以即使不考虑其他法定节假日，那么如果经过负责人批准的15+15个工作日，核查的最长期限有42个自然日，执法人员应该充分利用将近一个半月的时间依法开展核查。

不仅如此，特殊情况下的近一个半月还可能延长。

2号令第十七条第二款规定：“检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。”也就是说发现线索或者收到材料，如果涉及检测、检验、检疫、鉴定的，所需的时间不计算入核查的15+15个工作日。在案件实际调查过程中，如上述遇到需要以检测、检验、检疫、鉴定结果决定是否立案的情形，执法人员可以从容地在核查阶段就拿到相关的检测、检验、检疫、鉴定结果，而不必等到立案以后。

例如：《中华人民共和国药品管理法实施条例》第五十五条规定：“药品监督管理部门依法对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关证据材料采取查封、扣押的行政强制措施的，应当自采取行政强制措施之日起7日内作出是否立案的决定;需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定;不符合立案条件的，应当解除行政强制措施;需要暂停销售和使用的，应当由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门作出决定。”可以看出，《中华人民共和国药品管理法实施条例》与2号令中对核查期限的延长有一致的表述。因此，执法人员可以充分利用核查阶段的检测、检验、检疫、鉴定的事项，这样做一方面可以让立案后的调查时间更加充裕，另一方面还可以在核查阶段以检测、检验、检疫、鉴定结论排除可能无需立案的情形。

其次，2号令第十七条规定的是“市场监督部门”，而不是承办机构。市场监督管理部门发现线索或者收到材料，都是以执法机关的名义，而不是内设的机构。以承担核查工作的内设机构收到材料为时间起点，虽然看上去确实与具体操作的实际相符合，但内设机构的文件、材料流转都是以内设机构所在机关的名义对外。无论任何一个内设机构发现线索或者收到材料，都是以其所在的市场监督部门这个机关为法律上的主体，假若这里的登记时间是以内设机构为准，那么任何一个审批或者流转环节的时间都将无法掌控，2号令规定的15+15的时限也将没有任何意义。

因此上述15+15个工作日的最长近一个半月的时限，其实也充分考虑了内设机构流转需要的时间。虽然2号令第十七条只是规定，发现线索或者收到材料内的15+15个工作日内决定是否立案，但是按照行政效率原则，市场监督管理部门应当在发现线索或者收到材料后，第一时间经承办机构负责人批准对线索开展核查。核查的时间段，是从本机关发现线索或者收到材料，到报批决定是否立案。哪怕承办核查的机构没有马上开始核查，或者没有从本机关的其他机构接受到相关线索，时限的计算也已经开始。

第三，按照2号令第十七条的规定，市场监督管理部门依据监督检查职权开展的检查，包括双随机在内的各种专项检查，有可能发现违法线索，也有可能没有发现违法线索，该监督检查行为不属于核查。在监督检查中发现违法线索后，此时应当启动核查程序，核查期限开始计算。对于通过投诉、举报、其它部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，自收到材料之日起，开始计算核查期限。

综上，笔者认为线索登记的时间点应该是市场监督管理机关发现线索或者收到材料的时间，而非内设机构接到其他机构发现线索或者收到材料的时间。

（二） 准确把握核查的边界和目的

原工商总局的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（原总局28号令）第十八条规定：“立案应当填写立案审批表，同时附上相关材料（投诉材料、申诉材料、举报材料、上级机关交办或者有关部门移送的材料、当事人提供的材料、监督检查报告、已核查获取的证据等），由县级以上工商行政管理机关负责人批准，办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”

该条是对立案的要求，对监督检查发现线索类型的立案，除了监督检查获取的证据材料，还需要同时提交“监督检查报告”。

这也印证了监督检查只是发现违法行为线索，这个监督检查报告是对监督检查过程和获得证据的分析，报告本身就是从监督检查发现违法行为线索的核查过程。

而现行的2号令第十七条明确将立案前的监督检查作为发现违法行为线索的手段和途径（没有对相关材料进行明确罗列，也不再要求提交监督检查报告），与核查相对分列。

市场监管总局的执法意见和基层机构设置，都在推行执法力量下沉。有些地方是局队合一模式，即业务科室负责日常监管、执法稽查机构负责执法办案。但是无论是采用哪一种模式，监管和执法还是相对分开。

加上“双随机”抽查的全员参与监督检查的情况，实际工作中监督检查发现违法行为线索与办理案件分别由同一个机关的两个不同的内设机构承担的现象很普遍。甚至在个别地区开展集中执法改革，统一设立行政执法局，更是出现日常监督与执法办案由两个不同机关行使的现象，也与上述监督检查与核查相对分列符合。

国家局的《市场监督管理行政处罚文书格式范本》使用指南规定：“登记时间是办案机构发现违法行为线索或者收到投诉、举报材料后，登记人员进行登记的时间。”

笔者认为，这一规定并未充分考虑依职权开展监督检查发现违法行为线索时，进行监督检查和开展核查、办理案件分别属于不同的机构、甚至不同机关的情形，也没有考虑收到投诉、举报材料后，材料在市场监督管机关内部流转的情形。

笔者认为，核查的目的并非查清全部的事实和真相，只是围绕违法行为线索是否需要立案这个阶段目标开展。是否立案只是行政机关内部对程序的规范要求，将立案前的核查与之后的调查分离，并不会对当事人的权利义务造成实际影响。

（三）慎重把握核查结果以决定是否立案

目前来说，市场监督管理部门的立案，暂时没有统一的标准。这里笔者试着给出“立案标准”，按照核查的结果判断：1、有明确的违法嫌疑人；2、涉嫌违法行为属于市场监督管理部门的职能；3、本机关对案件有管辖权；4、需要给与警告以上的处罚；5、没有其他有权机关先于本机关立案；6、在法定追诉时效内；7、不属于《行政处罚法》规定的“不满十四周岁的人有违法行为的”或“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的”的情形；8、不符合行政处罚的简易程序。

那么核查阶段除了围绕线索本身的违法性进行调查、走访外，还应该了解相对人是否正在接受包括市场监督管理部门在内的其他机关调查，以排除2号令第十一条规定的“对当事人的同一违法行为，两个以上市场监督管理部门都有管辖权的，由先立案的市场监督管理部门管辖”，以及违法行为可以由不同的执法机关调查处理的情形。

同时，对部分特殊案件，还应该通过企业信用公示系统查询，或询问相对人之前是否因为同类违法行为被处罚的记录。例如：利用广告作虚假宣传，受过行政处罚两次以上，又利用广告作虚假宣传的，就应该直接将案件线索移送司法机关，对其进行刑事调查。

笔者认为，市场监督管理部门在最长15+15个工作日的核查过程当中，如果确定符合或者不符合上述“立案标准”，就应当立即结束核查，报批决定是否立案，依法推进行政处理程序。

核查中还需要注意的其他事项

除了上述几点之外，笔者认为执法人员在核查中还应该注意以下几点：

（一）关于告知

对于接到线索、是否立案和处理结果等行政进程，2号令没有规定相应的答复、回复和告知，但具体执行的法律法规或者规章有规定的，应当按照其规定及时作出相应的告知或回复。如《中华人民共和国广告法》第五十三条“...接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。”如果地方规章或者上级市监部门、本机关的规范性文件规定了相应的告知，也应当按照其要求告知线索来源人或单位。近日，总局的《市场监督管理投诉与举报处理办法》（征求意见稿）对投诉举报增设了相关告知义务，我们静待办法最终出台。

（二）依法保障当事人权利

2号令第十八条第二款规定：“首次向当事人收集、调取证据的，应当告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利。”执法人员不能机械地认为在立案后才履行这些权利告知义务，如果核查阶段的调查涉及收集、调取证据的对象是涉嫌违法的当事人的，执法人员也必须告知其享有陈述权、申辩权以及申请回避的权利，以保障当事人的权利，保证核查取得证据的效力和整个案件的程序合法。

（三）不予立案的线索的处置

市场监督管理部门对发现违法行为或接到线索作出立案或者不予立案的决定后，核查程序就此结束。但是，需要提醒执法人员的是，核查程序的结束并非意味着该线索的行政处理程序就此完全结束，作出是否立案的决定后还可能涉及相关线索的移送。尤其是作出不予立案决定的情形，承办的机关可能还需要对不予立案的线索进行依法移送，以推进行政处理程序。

2号令中并无对作出不予立案决定后线索的后续处置规定，但在第十条、第十三条、第十六条分别规定了对案件的移送，在实务操作中如在核查后作出不予立案决定的，对于没有进入立案调查程序的线索，执法人员也应该按照具体法律法规规章的规定对涉嫌违法的线索进行移送，同时依法依规告知线索来源人或者单位。

来源：法制实务谈 经作者授权转载

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